国有企业技术改造项目政府协调问题研究与分析

摘要：国有煤化工企业，尤其是央企，在生产过程中为扩大产品规模，提高生产力水平，解决环保和节能方面的问题，都会进行改扩建等技术改造项目。在改造项目开工管理环节需要进一步研究和分析，找出问题点，从而进一步同政府协调，解决国有企业建设的合规问题。

关键词：国有企业;技术改造;开工管理;施工许可;研究分析

企业改造活动，都会面临开工报告的审批事项，无论是政府审批还是企业自行审批，都会有相关的管理活动，从而保障建设项目开工条件获得审批。为了明确开工管理的过程，国务院办公厅办公厅以国办发〔2007〕64号发布《国务院办公厅关于加强和规范新开工项目管理的通知》，进一步明确了新开工项目的管理要求，各地方政府也制订了针对性的管理办法。关于企业管理的建设项目如何进行开工，各企业纷纷出台了相关的管理制度，规范各企业的管理活动。在执行的过程中，存在一些问题需要进一步研究和分析。

1 问题研究与分析

1.1 开工管理与施工许可问题分析

（1）在国发〔2004〕20号《国务院关于投资体制改革的决定》（以下简称决定）中明确了核准制建设项目的政府和企业职责，“企业投资建设实行核准制的项目，仅需向政府提交项目申请报告，不再经过批准项目建议书、可行性研究报告和开工报告的程序”，备案制建设项目没有明确描述，按照管理层级，也适用于核准制的管理要求。在《国务院办公厅关于加强和规范新开工项目管理的通知》中又进一步要求“建筑工程开工前，建设单位依照建筑法的有关规定，已经取得施工许可证或者开工报告等”。根据《决定》中的描述，不再经过开工报告的程序没有明确，相关政策没有对企业批准的开工报告进行说明，也没有赋予相应的有效地位，无法获得地方政府的完全认可。笔者查阅中国石化、中国石油等中央企业，这些企业出台了企业开工报告的相关制度，明确了旗下公司建设项目开工报告申请和审批的流程，完全是参照国家规定进行的，同开工报告和施工许可的要求基本一致。

（2）国有煤化工企业的改造工程，有单项工程，也有分部分项工程，一个工程中含有化工工艺装置及配套的建筑工程，也可能是小型独立的工程。对于煤化工企业建设活动和配套的建筑活动是否办理施工许可，没有明确的解读性文件。按照《建筑法》及《建筑工程施工许可管理办法》，“建筑面积工程投资额在30万元以下或者建筑面积在300平方米以下的建筑工程，可以不申请办理施工许可证”。同时明确“按照国务院规定的权限和程序批准开工报告的建筑工程，不再领取施工许可证”。笔者查询国家相关规范，根据《决定》企业投资的这些行为应该属于该决定的管理范围，适用“国务院规定的权限和程序批准开工报告的建筑工程”的政策依据，但是就开工报告的程序目前没有相关的政策。国务院安全生产委员会办公室安委办函【2006】45号明确的房屋建筑及市政工程范围中没有对石油化工、煤化工企业等类似工程是否全部按47-50大类中明确界定。例如：某企业进行电力配套系统改造，涉及的脱硫脱硝系统建设及配电室建筑，配电室的建设是否属于上述范围，有待商榷。

（3）涉及建筑法规定的房屋建筑及市政工程，不同的规定有较多的解释，总体上看是想通过建筑工程管理的要求涵盖全部的建设工程管理，即有建筑工程就适用建筑法及管理办法，应办理施工许可证，在实施细节上需要进一步清晰。2018年政府职能调整后，建筑施工许可同消防监督同时划归政府建设部门管理，将建筑施工许可同消防备案与消防验收挂钩，没有施工许可证无法办理消防手续，这一要求更加具体。

（4）建筑工程施工许可证是针对建筑工程特有的许可制度，不存在建设工程施工许可证，很多地方还存在误区，认为只要是建设活动，都需要施工许可证，需要进一步明确和规定。

1.2 施工许可延续问题分析

（1）2019年修订的《建设工程质量管理条例》：施工图设计文件审查的具体办法，由国务院建设行政主管部门、国务院其他有关部门制定。施工图设计文件未经审查批准的，不得使用。2017年内蒙古自治区人民政府令228号《内蒙古自治区石油和化工建设工程质量监督管理办法》石化工程建设单位应当将石化建筑和安装工程的施工图设计文件报自治区石油化工建设工程质量监督机构审查。施工图设计文件未经审查批准的，不得使用。从228号令中我们可以看出两层意识，一是施工图纸需要报质量监督机构进行审查，二是施工图纸需要审查批准。结合《建设工程质量管理条例》不难看出，施工的图纸的管理重点强调审查批准，审查不是最终结果。国家从房屋建筑和市政工程出台了详细的施工图纸审查办法，明确由审图机构进行施工图纸的审查，其他的建设工程没有明确。

（2）《建设工程质量管理条例》2017年国务院令687号已经将“第十一条建设单位应当将施工图设计文件报县级以上人民政府建设行政主管部门或者其他有关部门审查。施工图设计文件审查的具体办法，由国务院建设行政主管部门、国务院其他有关部门制定”修改为：“施工图设计文件审查的具体办法，由国务院建设行政主管部门、国务院其他有关部门制定”取消了“建设单位应当将施工图设计文件报县级以上人民政府建设行政主管部门或者其他有关部门审查”，意味着施工图审查不再是建设程序中的强制性要求。因此，企业的施工图纸审查，只要是质量监督机构参加审查即可满足要求。

（3）施工图纸审查批准。《建设工程质量管理条例》明确规定：建设单位、勘察单位、设计单位、施工单位、工程监理单位依法对建设工程质量负责。这也明确了各个方面对工程建设的责任。参加各方依法进行相关管理活动，参照《房屋建筑和市政基础设施工程施工图设计文件审查管理办法》“施工图未经审查合格的，不得使用”规定，施工图纸审查是符合相关规范并合格。做为企业投资行为，本着“谁投资、谁负责”的管理要求，依法享有批准的权利。

（4）对于工业企业来看，尤其是石油化工、煤化工等高温高压易燃易爆装置中的建筑工程，更多的体现在行业特点中，这和民用建筑有着本质的不同，在具体的执行标准上同国家标准相比，更加有针对性，更加严格。以中国石油化工集团公司为例，出台多项设计规定并以国标等方式发布，在满足消防法的前提下，增加了行业的特点，更加适合石油化工、煤化工企业的建设。

1.3 质量监督管理问题分析

（1）内蒙古自治区人民政府令第228号，《内蒙古自治区石油和化工建设工程质量监督管理办法》“第二条，自治区行政区域内从事石化工程新建、扩建、改建活动以及对石化工程质量实施监督管理，使用本办法”。“第四条 石化工程包括生产界区内的建设工程、配套工程和附属工程。自治区质量技术监督部门负责全区石化工程质量监督管理工作，其所属的自治区石油化工建设工程质量监督机构具体负责全区石化工程质量监督管理工作”。理论上内蒙古自治区范围内煤制油煤化工也参照此办法执行。同时要求“石化工程开工前，石化工程建设单位应当到自治区石油化工建设工程质量监督机构办理工程质量监督手续”。

（2）建设工程质量管理条例2019年4月23日《国务院关于修改部分行政法规的决定》第二次修订）。“县级以上人民政府建设行政主管部门和其他有关部门应当加强对建设工程质量的监督管理”。从行业上来看，煤炭工业建设工程质量监督总站是煤炭行业质量监督的管理机构。一个前身是自治区石油化学工业厅，一个前身是煤炭工业部煤炭基本建设管理协会，都是具有法律授权的质量监督机构。煤炭工业建设工程质量监督总站批准成立的涵盖煤化工企业的质量监督站，通过培训人员，实施所属领域的质量监督工作，符合法定程序进行的质量监督。

2 问题解决方式探讨

十八大以来，全国上下贯彻习总书记新时代中国特色社会主义思想，强化依法治国，各级政府和企业都在朝这方面付诸行动。国有企业，尤其是央企，更是走在各企业前列，履行党中央、国务院对国有企业要求，加大建立现代企业制度，更加注重合规合法的经营，包括工程建设方面。石油化工、煤化工企业为扩大生产规模，提升安全环保管理水平等进行的技术改造，同涉及民用建筑工程等建设项目有着显着的特点，更加注重符合行业的特点。国有企业需要更好的属地政府机关进行沟通，汇报，就面临的问题进行探讨，确保建设过程合规合法，减少由于协调手续的滞后，影响总体经济效益和社会效益。

2.1 国有企业针对不同的技术改造项目，应当及时同当地发展改革部门、工业和信息化部门、规划部门、住房和城乡建设部门进行对接，在现有的规章制度条件下，探讨研究具体解决方案。

2.2 建议政府部门，结合各个企业行业的特点，根据国家民法典、法律法规、政府条件及管理办法，完善实施细则，根据行业和企业特点，实现一行业一办法，指导和协助企业快速发展。各个企业迫切需要政府给与各方面的支持与帮助。

（1）建议根据建设工程的特点，进一步明确开工报告和施工许可的范围，结合《决定》确定石油化工、煤化工等大型国有企业、尤其是中央企业行业归属，实施行业专业化管理。明确相关企业集团开工报告的效力，实现一个工程一个审批事项，避免多头审批，提高效率。重复体现政府监督，行业监管，充分发挥企业的投资主体责任。

（2）从内蒙古自治区来看，政府对于施工许可证的办理提升了很多，制订了新的施工许可证的管理办法，同时实现了电子施工许可证的办理，政府的效能大大提升，但是在办理施工许可证方案界限不是很清晰，尤其是化工企业，涉及住房及城乡建设部门管理企业工程建设，都是按房屋及市政工程的模式进行管理。内蒙古自治区近几年制订了《内蒙古自治区工程建设项目审批制度改革工作实施方案》任务分解表，提出了具体的任务和时间点，很大程度上分解了前面提到的问题，希望能够将上述内容尽快落实，指导各级单位和企业管理活动。

（3）针对上述施工图审查过程的问题，还是存在一些沟通和衔接的问题。地方政策应该同国家政策、行业特点充分结合，制订行之有效的方案。例如：在煤炭工业及其衍生行业，明显可以两种不同的质量监督实体，都有监督的职责。相关部门应研究如何解读上述问题，如何衔接互补，提高执行效率。针对消防图纸的审查问题，内部省份石油化工行业较为成熟，审查的单位或机构较为充分。做为建设管理部门，应重点管控不同企业审图的需要，制订审图单位或机构的资质要求，不建议限制审查的壁垒，更多的交给企业去执行。

3 结语

内蒙古自治区过去石油化工项目较少，随着现代煤化工的兴起，以煤为原料的煤化工、石油化工行业如雨后春笋，蓬勃发展，尤其是以鄂尔多斯市为代表的地区。随着这些行业的兴起，势必对传统的管理形成一定的冲击。一些文献也提出，目前的建设工程和建筑工程管理概念上不是很清晰，用住房和城乡建设的规范管理其他的建设工程还存在欠缺，如何形成统一协调的管理关系，进一步发挥政府的监管和企业的投资主体责任需要更深层次的研究。

参考文献

[1] 《国务院关于投资体制改革的决定》国发〔2004〕20号发布及政府核准的投资项目目录（国发〔2016〕72号）。

作者简介：耿永凯，（1975-），男，河北保定人，汉，本科，工程师，主要从事煤化工工程建设管理研究。